近日，财政部以内蒙古政府采购存在的问题，就如何发挥政府采购的宏观调控作用，提高财政资金的使用效率，如何制定出相应的对策，促进政府采购事业的发展，进行了研究和探析，并发布在财政部官网上。

　　政府采购制度从根本上说是现代市场经济发展的产物，是政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动以弥补市场缺陷的重要方式之一。政府采购工作虽然开展时间不长，但成绩显著，其优越性也在几年的实践中充分体现出来，表现在节约了财政资金，促进了廉政建设，有效地抑制了暗箱操作等不规范行为。同时，我们也要清醒地看到，政府采购工作毕竟还处在起步阶段,在实施过程中，不可避免地出现一系列问题，如政府采购规模和范围较小，政府采购意识不强，政府采购机构设置不规范，政府采购方式不科学等等。因此，如何发挥政府采购的宏观调控作用，提高财政资金的使用效率;如何制定出相应的对策，促进政府采购事业的发展需要进一步的研究和探析。

一、实施政府采购的意义

　　政府采购制度对于正常进行政府日常工作、建设公共服务设施、实现特定的社会经济政策目标具有以下几点重要的意义：

　　(一)社会意义。一是实行政府采购有利于加强政府系统的廉政建设。公开、公正、公平的基本原则，是政府采购所必须遵循的。政府采购必须以招投标形式公开竞价，公平竞争，并按照严格的采购程序进行。党中央、国务院决定实施政府采购制度就是为了从源头上预防和治理腐败。政府采购制度不仅能加强财政支出管理，提高财政性资金的使用效率，而且能提高政府采购环节的透明度。对于采购行为的规范，采购过程中腐败现象的抑制，廉政建设的促进，具有十分重要的意义。二是实行政府采购有利于保护生产者和消费者的利益。对于采购机关来说，实行政府采购，可以降低产品的价格、节约大量资金，获得物美价廉的产品和服务。对于参加竞标的供应商来说，如果能够获得政府采购的供货权，不仅可以成批量的销售本企业的产品和服务，同时也可以扩大产品的广告宣传，提高企业的信誉和知名度，帮助企业树立良好的形象;而其他没有获得政府采购供应权的企业，通过竞争性招标，可以发现本企业产品或服务的漏洞和缺点，帮助它们提高产品或服务质量，从而促进了企业的健康发展。三是实行政府采购有利于推动科技进步。通过采购拥有自主知识产权的高科技产品，政府能帮助引导和推动企业加大技术创新，努力开发新产品，加快科技成果转化，以实现技术和经济一体化，从而伸进技术进步和现代化，提高竞争力，增强综合国力。

　　(二)经济意义。一是实行政府采购有利于加强对财政支出的管理和监督。政府采购制度的建立，一方面有利于投资约束的强化，使政府投资规范化，限制资金在预算范围内，另一方面通过竞争性的采购程序，货比多家，可以使政府获得竞争价格的优势，从而可以获得物美价廉的商品和服务，降低工程造价和物资采购价格，节约大量资金。二是实行政府采购有利于政府加强对宏观经济的管理。政府采购在本质上是一种把财政支出与市场竞争机制结合起来的一种手段，是财政支出的安排和使用行为。政府采购制度是与现代市场经济制度密切联系的。政府与市场规划、市场运行兼容，是一种间接调控体系。政府采购不仅可以加强科学化管理导向，科学管理政府支出，而且有助于实现政府所追求的一系列调控目的;政府采购对行业发展和布局起到导向作用，有利于产业结构的调整，实现资源的有效配置，促进区域经济协调发展;对国民经济的运行产生重要的影响;政府采购可以稳定物价，节省财政开支，有利于预算的执行;政府采购保护国内技术先进、竞争力强的民族工业，提高保护民族工业的市场竞争力。三是实行政府采购有利于提高政府支出的效率。实行政府采购，可以由专业部门把各部门、各单位需要采购物品的数量集中起来组织采购，这样可以形成规模优势，增强对工商企业的吸引力，促进很多企业一起公开竞价。通过这种方式，不仅可以货比多家，选购到优质和满意的物品，又可以优中择廉，还减少了采购次数，节省了采购时间，降低了采购成本，提高了采购的整体效率，有利于政府资金的有效配置，节约了资金。

二、目前政府采购过程中出现的问题

　　推行政府采购制度是建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架体系中的一项重要内容，是财政支出管理改革的一个重要环节。长期以来，受传统计划经济体制的影响，各预算单位的采购行为一直是一种在总体计划控制下的分散性个体行为，即：由财政部门每年根据预算和各预算单位用款进度层层下拨经费，各支出单位根据需要自行购买。但在社会主义市场经济体制下，这种传统的政府采购行为方式与“两个根本性转变”改革环境存在严重的脱节。一方面，社会主义市场经济蓬勃发展，买方市场逐步成长壮大，各购买实体的自主权明显扩大，政府采购牵涉的范围更加广泛;另一方面，适应市场经济的政府支出管理制度并未建立，财政资金使用的监督管理机制不力。实际运行中不可避免地造成一系列的问题的出现，具体表现在：

　　(一)政府采购的法规制度不够健全、政府采购的监督、制约机制尚不完善。法的作用在于规范和指导人的行为，从而保持社会的稳定，促进经济的发展。因此，在政府采购中法律法规也是必不可少的。完善的法律法规在防止非法采购活动，规范政府采购行为，使采购活动更加有效方面起到很好的作用。我国政府采购法律体系的建立，一定程度上规范了政府采购行为，为政府采购活动提供了法律依据，但是在政府采购活动中，依然有些采购环节缺少依据，无章可循、无法可依。比如缺少供应商质疑处理办法，哪些质疑应当受理，由谁受理，如何处理都缺乏法规依据。这些问题直接会对我国政府采购活动的法制化进程产生不可忽视的影响，更有甚者会影响到“公平、公正、公开”的原则，引起权力寻租行为的产生。另外，在财政支出中政府采购所占的比重不断增大，政府采购行为对国民经济的影响力也越来越大，因此，建立和完善相关的法规制度来规范政府采购行为，更是迫在眉睫。

　　政府采购是一项“阳光政策”，即在公开、公平、公正的原则下，通过透明的采购程序，充分接受各个方面的监督，包括财政监督、审计监督、监察监督和社会监督。从根本上来说，民主监督的程度决定了政府采购的有效性。由于机构设置不到位，使得最重要的财政监督流于形式，造成管理职能和采购职能划分不清;由于公众对政府采购不是十分了解，造成了公众参与度不高。

　　目前，政府采购缺乏明确的监督内容、监督主体、监督措施和相应的配套制度，具体表现在：缺乏独立的监督主体。虽然《政府采购法》中明确了政府采购对象的主管机关为各级财政部门，但是与《招标投标法》中在政府采购市场中的监督主体不统一;缺乏统一的监督规则。虽然我国各级财政部门可以根据法律对政府采购活动进行监督管理，但法律却没有规定各级财政部门进行监督的实体规则和程序性规则，因此我国政府采购市场很难实施统一、有效、具有普遍约束力的监督;管理机构内部制衡机制不规范。一些机构把所有的政府采购管理，采购职能高度集中在一个部门，没有制定一定的内部控制机制。例如：在招标机构的监管、招标过程的监管、评委的监督、定标、评标等许多方面都还存在不完善的地方，政府采购过程缺乏有效的监督和仲裁，给滋生腐败现象提供了基础。

　　(二)政府采购行为不规范。在采购过程中,采购行为尚欠规范,不依法采购的现象时有发生。主要表现为：一是把关不严。有的区直单位不按程序申报,“先斩后奏”,搞既成事实,政府采购部门不便追究,只有默许;二是采购方式选择随意性大。政府采购部门由于自身原因对部分专业设备缺乏认识了解,只好口头批复由单位自行采购,而没有形成有效的书面控制,从而使得有关单位在已批复自采项目的基础上,擅自扩大自采范围或增加自采数额。三是采购程序不严密。在采购活动中,擅自简化采购程序,缩短采购周期,不按规定发布采购信息,搞区域保护和行业封锁。四是招标、投标、评标不规范。招标、投标运作有的不完全符合法定程序的要求,在评标与定标过程中,民主评议不足,公开不够,程序不严密等。

　　(三)政府采购专业化人才匮乏。政府采购是一项专业性很强的工作,集政策性、全面性、知识性、复杂性、多样性等特点于一身的全新系统工程，伴随着政府采购工作的逐步深入和发展，采购人员不仅要对财经方面的知识有一定的掌握，而且还要对相关的法律法规熟悉了解，更应该熟悉、掌握市场上各种采购产品的性能以及科技含量高的网络工程等方面的专业知识，掌握和具备市场操作的技能，要想有效地进行这项工作，就必须掌握这些专业知识和技能。虽然现阶段我国开始重视人才工作，建立政府采购人才库，但是采购部门还是缺乏大量具有专业的采购技能和知识的人才。政府采购工作产生了一系列的问题，验收和履行采购合同的工作还很不到位。产生这些问题有很大部分是因为我国采购人员当前主要是来自财政部门，人员的知识结构相对简单，法律、建筑工程、机电设备、网络工程等方面的知识比较缺乏，在市场调查、合同谈判、采购技巧等技能上掌握的不是很熟练，与政府采购的要求有一定的差距。商品的采购活动关系到经济、法律方面，也与商品的生产性能等有关。市场经济条件下形成的买方市场的采购方式要求采购人员具备和掌握招投标、合同、商业谈判、市场调查及商品、工程和服务等方面的有关知识和技能，但目前县级政府采购还不能完全按照政府采购法的规定去操作。评审专家库建立难，评委资源相对匮乏，缺少大量通晓国际通行采购方式的采购管理干部、招投标人员、机关采购人员,严重制约了政府采购制度的全面实施。目前,政府采购管理队伍的政策水平、思想理念、理论素养及专业管理能力整体素质还有待进一步提高。集中采购机构虽然配备了素质较高的人员,不断增加人员编制。但是,由于从业时间短,对政府采购所必备和掌握的有关知识和技能仍有待提高,所承办政府采购工作也有不规范之处,创新不够。

三、加强政府采购监管势在必然

　　(一)加强政府采购监管是政府采购市场发展的必然要求政府采购活动和行为在我国市场经济体制建立初期就业已存在，但真正获得长足发展还是近年来的事。目前政府采购处于快速发展阶段，因此，加强政府采购监管就显得尤为重要。众所周知，规律的探索导致规范的不完备性，这是市场经济发展阶段突出的特点之一。对于正处发展阶段的我国政府采购市场而言也有相同特点。目前，我国政府采购市场尚未建立一个有效的“市场规则”。其主要原因是缺乏政府采购市场法律调控体系的基本框架构建。在诸多政府采购活动领域仍存在法律真空。例如，供应商准入政府采购市场的管理，政府采购业务代理资格的管理等仍无法可依。在这种情况下，任凭政府主体“指挥操作”，只能导致政府采购市场的混乱。而加强政府采购监管，恰能在一定程度上弥补法律真空。市场经济发展阶段的突出特点之二是，经济体制的转变带来了旧的社会价值观念的动摇和转变。在市场经济条件下，政府采购是一项巨大的公共“消费”，它必须通过市场，以规范化的与财政监督相结合的方式来实现。因此，遵循公正、公平、等价交换、诚实信用以及商业道德准则是必然的。但由于市场经济的负面效应，动摇了旧的良好的社会价值观的固守，使价值座标模糊不清，使政府采购主体对公正、公平、等价交换、诚实信用以及商业道德准则难以得到遵守。在这种混乱的局面中，加强政府采购监管对恢复重建良好的商业道德的帮助和促进作用是显而易见的。同时，在市场经济条件下，政府采购必将否定原有计划经济体制下的供给制而讲求效率。而效率又来源于自由交易、等价交换、平等竞争这三大准则的建立，加强政府采购监管也正是能够有效地促进这三大准则的建立。

　　(二)加强政府采购监管符合依法治国理论。党的十五大报告中明确指出：“依法治国”就是指依照体现人民意志，反映社会发展规律的法律来治理国家。国家的政治、经济、社会的活动以及公民在各个领域的行为都应依照法律进行，而不受任何个人意志的干涉、阻碍和破坏。一句话，“依法治国”就是依照表现为法律形式的人民意志来治理国家。“依法治国”的主体是人民，但又离不开人民所受托和授权的行政机关的具体参与。否则，“依法治国”将成为一句空谈。就政府采购行为的法制化和规范化而言，则应以立法形式确认政府财政部门为政府采购主管机构，使其利用与政府采购事务密切相关的优势承担起维护政府采购市场公正、透明、平等竞争秩序的职能，以防止各种违法行为的发生。为保证政府采购监管沿法治轨道运行，也应以立法形式规定政府采购监管的具体职能、权限和程序性要求。目前，刚出台的《政府采购管理暂行办法》确认了财政部为负责全国政府采购的管理和监督工作的机构。以全篇的形式规定了政府采购监管的内容、权限范围和程序性要求。但由于《政府采购管理暂行办法》属行政规章，它与以国家名义制定的政府采购基本法相去甚远，其作用也就不尽人意。此时，加强政府采购监管也显得非常必要。

　　(三)加强政府采购监管有利于促进政府采购秩序的好转。政府采购主体是政府采购市场的细胞，财政部门的管理的触角延伸到对政府采购行为进行监管，无疑找准了监管政府采购市场的切入口，实现了政府采购监管立足于宏观，着眼于微观的和谐统一。只有加强政府采购监管，充分发挥财政部门的职能，尤其是使财政部门通过加大政府采购政策调整力度和加快规章的制定，强化进入中央政府采购市场的供应商资格和社会中介机构取得中央政府采购业务的代理资格的审批，加强对政府采购的采购标准、采购方式和采购程序执行情况的监督检查以及对验收结算书的审核;加强政府采购合同示范文本的推行工作，进一步规范政府采购合同的变更或解除的管理，加强对政府采购合同的履行情况的监督检查以及加大对政府采购合同违法行为查处的力度。具体宣传和推行政府采购法律和法规，使每一个政府采购主体的行为逐步走向规范，进而从总体上及根本上实现政府采购秩序的好转。

　　(四)加强政府采购监管有利于根除腐败。加强政府采购监管是政府采购迈向健康发展的必由之路。目前，由于我国政府采购缺乏财政、审计、供应商、社会公众和团体的全方位的参与和监督，决策透明度低，缺乏竞争机制和专门的政府采购管理机构，使腐败现象有滋生的土壤，出现了幕后交易，权钱交易，暗箱操作等腐败现象。只有加强政府采购监管，才能扭转这种局面。众所周知，加强政府采购监管，其实质上是建立、完善和大力推行政府采购制度，以“制度”约束“人”。而政府采购制度是财政监督机制的有机组成部分，它是财政分配制度的延伸，是对支出的使用进行监督和管理。政府采购制度其核心内容之一就是通过招标方式进行交易，公开、公正和公平是招标方式的基本特征，公开、公正、公平的特征将使政府的各项采购活动在公开、公正、公平、透明的环境中运作，这就形成了财政、审计、供应商、社会公众和团体全方位参与和监督的机制，从而从源头上有效地抑制了公共采购活动中的各种腐败现象，保护了政府的信誉。

　　(五)加强政府采购监管有利于节约政府开支。政府开支有增无减这是一个不争的事实。其症结在于财政支出无“硬”约束机制，只要行政首长最后签字，就可动用财政预算资金，而无需考虑财政支出的效率。这种“软”约束机制已导致我国财政支出跑、冒、渗、漏，且极为严重。甚至有些不法之徒，趁机作恶，造成财政预算资金的巨大浪费。为了纠正和杜绝这种不良现象，一种行之有效的方法就是加强政府采购监管。在这个方面西方国家为我们提供了成功的范例。其做法是，将政府支出划分为采购支出和转移支付两大部分，并相应制定了各自管理办法，建立各自的运行机制。他们对采购支出是通过建立政府采购制度来进行管理，其主要特点是以一套法规为基础，以公平竞争和财政部门直接向供应商付款的方式，购买商品和服务。我国应借鉴西方成功经验，建立与我国社会主义市场经济机制相适应的支出管理制度，通过加强政府采购监管，强化支出管理。具体说来，就是加强政府采购行为的有效监督，保证财政预算资金的流量和流向的控制，细化预算，增强预算约束。这样政府就可得到价廉物美的商品和服务，大幅度节约支出。

　　(六)加强政府采购监管有利于增强财政政策以及财政政策与货币政策协调的效力。财政政策和货币政策是政府宏观调控的主要手段之一，在社会资源总量控制与结构调整中发挥重要作用。财政政策和货币政策协调配合，将在经济稳定、经济发展和经济增长中起主导作用。而政府采购制度是财政政策的有机组成部分。虽然政府是国内最大的单一消费者，但在政府采购制度未建立前，这个“最大的”还只是一个虚拟的概念。只有通过确立政府采购制度，有机地把各级各类政府部门和公共单位的消费组织起来，进而有效地执行国家的财政政策及相关的货币政策、产业政策和社会发展计划，这个“最大的”单一消费者才得以形成。通过加强政府采购监管更好地贯彻财政政策，巧妙地与货币政策相配合，增强两者之间的协调效力。

　　(七)通过加强政府采购监管，能够及时发现和制止国有资产的流失、闲置和浪费。在政府采购对象中，相当一部分属于国有资产。这些资产均包含在政府采购信息库中。因为每一项采购包括品名、数量等在合同形成之前要报财政部门立项，在合同形成后要报财政部门备案，采购主体在申请购买新资产替代旧资产时，在申请立项时也要作出说明，资产的处理收入都要上缴国库。这些规定和要求使财政部门能够较全面掌握国有资产的情况。加强政府采购监管就能及时发现和制止国有资产的流失、闲置和浪费。