——财预〔2017〕87号文封堵地方政府违规融资渠道

　　近两年来，借政府购买服务名义的地方政府违规融资方式大行其道，据调查数据显示，在违规融资的比例中超过50%。今年3月财政部对外通报了多起对地方政府或金融机构违法违规融资举债行为的问责处理结果，除责令限期整改，给予多名相关责任人党内警告、行政撤职等处分，严重的还进行了司法追责。随后，财政部印发了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)(以下简称87号文)，依法依规对政府购买服务行为做出规范，初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖，有利于指导和督促地方把政府债务风险化解在源头，对防范和化解系统性风险具有重要意义。从严肃问责到发文详列违规举债负面清单，财政部联合多部委展开新一轮封堵和清理地方政府违法违规举债担保联合行动，力度罕见。地方也感受到这轮债务监管之严，正在清理不规范融资担保行为。

　　严防地方政府债务风险

　　《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)印发后，各地稳步推进政府购买服务工作，取得了良好成效。但同时，一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险。2016年6月国家审计署审计发现，内蒙古等4个省份在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元。而其实不少业内人士早就发现，一些地方政府将政府采购工程包装成政府购买服务项目，通过委托代建等方式，约定以政府购买服务名义支付建设资金，这类假“政府购买服务项目”在2015年下半年开始愈演愈烈，成为地方政府进行公益类基础设施投融资的一种主要方式。这种变相和违法违规举债担保行为，加剧了地方政府债务风险，引起中央高度重视。自2016年下半年以来，财政部等部门出台了一系列规范地方政府举债行为的指导文件，2017年以来对地方政府债务管理更是频频“亮剑”， 5月3日，财政部等六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)，短短一个月，财政部陆续出台《财政部国土资源部关于印发〈地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)〉的通知》(财预〔2017〕62号)、财预〔2017〕87号，对地方各种违法违规举债融资行为“围追堵截”。一系列措施表明，国家把防控地方政府债务风险放在重要位置，确保不出现区域性和系统性风险，而实现地方政府债务的“可视化”，则是一系列政策背后真正的用意。在堵住政府购买服务等灰色融资渠道后，让地方政府举债更加透明，也借此倒逼地方政府改革提高资金使用效率和公共服务效率。

　　界定政府购买服务正、负清单

　　87号文依据《政府采购法》、国办发〔2013〕96号文件等规定，以正面清单、负面清单的方式对政府购买服务范围做出了界定。首先政府购买服务至少要符合“基本服务、在指导性目录里面、先有预算”这三个原则，这是已经列明的政府购买服务的三个要素。这样的原则并不是创设性的，之前的相关政府购买服务文件当中，比如《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》，都强调了这三个原则，只不过有些地方政府和金融机构对相关的规定并没有留意，或者是留意到了以后并没有严肃地对待。

　　正面约束不够，为了刹住这阵违规举债歪风，化解潜在的财政风险，87号文还列出政府购买服务负面清单，封堵地方借政府购买服务融资歪路。包括：不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。同时，金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构等融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

　　受此影响，一些违法违规借政府购买服务建设的基础设施项目被叫停。如河北省围场满族蒙古族自治县公告称，围场县县城夜景亮化一期工程项目政府购买服务承接主体正式废标，原因是根据87号文规定，严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。淄博市周村区城区基础设施建设项目(政府购买服务)也因政策调整，终止了项目采购。还让一些在建项目遭遇资金断流，银行暂缓所有贷款，如果不及时调整，给当地市政建设带来的影响将是全面而深远的。

　　此外，87号文要求各地切实做好政府购买服务信息公开工作。各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。让政府购买服务项目及其预算安排真实合规、信息公开透明，确保可查询、可追溯，保障承接主体、金融机构合法权益，尤其坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为。

　　“追及既往”且任重道远

　　87号文要求：相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。87号文的目的和关键不在“政府购买服务”，其真正的目的在于坚决制止假借名义的 “违法违规融资”，矛头指向的是“地方政府债务”。虽然我国政府债务的负债率(债务余额/GDP)为38.9%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，地方政府债务风险可控，但如果不对地方政府现已存在的各种违规举债行为进行有效遏制，其后果恐离突破警戒线不会太远。