国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见指出，要加快推行工程总承包。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。加快完善工程总承包相关的招标投标、施工许可、竣工验收等制度规定。

　　工程总承包制有助于加快工程项目建设进度、提高工程质量和效益、促进设计与施工一体化的深度交融旧规范建筑市场秩序。在现有条件下推广工程总承包制还存在一些问题，政府部门在加快相关招投标制度建设、合同管理等方面有不可推卸的责任。

　　当前工程总承包存在的问题

　　建设单位行业监管部门认识程度比较低

　　目前总承包市场认可度不高。建设单位对工程总承包方式的认可度低，缺乏总承包意识，大多数项目建设单位仍然习惯于采用传统的设计、采购、施工分阶段招标、采购。

　　行业监管部门在工程管理中停滞于传统思维模式，缺乏勇于创新意识，对工程造价的合理性认定和隐蔽工程的管控信任程度不够，加上工程总承包项目受现有的相关市场准入标准和体制限制等原因，也是工程总承包市场推行发展缓慢的一个重要原因。

　　法律法规和政策体系不健全

　　在工程总承包推进过程中，行政主管部门虽然在一些建设法律法规中提到，并也有做推广和提倡，但操作性不强。

　　从法律条文看，《建筑法》虽提到“提倡对建筑工程实行工程总承包”，但对具体如何开展没有出台配套政策，推广实施困难。《中华人民共和国招标投标法》在工程招标投标中，对设计、施工、监理等分别作了详细规定，而对工程总承包招标投标并未作规定。

　　从我国现有的建筑业资质序列管理看，咨询、设计、工程监理、施工企业资质按照工程专业隶属于不同的条线管理，导致工程总承包游离于资质序列之外，进一步造成工程总承包市场的实际可操作性不强。

　　工程总承包企业自身能力仍需提升

　　当前建筑市场缺少具有资质齐全、资本雄厚、管理过硬的工程总承包企业，缺乏总承包所需要的经验丰富的专家团队，导致工程总承包不可能做到勘察、设计、采购、施工由独家工程总承包单位全方位全过程服务，势必要通过专业分包联合来完成工程项目。由于管理体制、综合协调、管理能力、市场诚信等原因造成的设计质量、工程质量、安全生产、工程造价等责任难以认定的情况也时有发生。当前施工企业的诚信度还无法达到国际上交钥匙工程(EPC)所具备的科技领先、集约管理和自律行为。

　　推进工程总承包的对策和建议

　　提高对工程总承包的认知度

　　推进工程总承包是深化建设工程组织实施方式改革的重要内容，是推动建筑业转型升级、提高工程建设管理水平、增强企业综合实力和做大做强的重要途径，也是国际上常用的工程管理方式。

　　从实践情况看，工程总承包能够加快项目推进、多快好省。承包采购根据性价比、效率、进度等综合考虑进行比较，而不是按照政府采购最低价来采购，有利于政府职能部门简化审批环节，遏制违法转包、分包、挂靠等行为，同时也可减少招投标等程序，大大缩短招投标时间，有效地推进设计、施工企业的资源整合，加快与国际接轨。

　　建设行政主管部门要进一步提高认识，打破传统分阶段招投标的思维方式，把工程设计与前期(重点在规划、消防等环节)相结合，本着提高设计质量与审批效率并举的原则，大力推广和实施工程总承包制。

　　完善招投标制度

　　政府投资建设项目在选择施工程总承包时，应当依法进行招标。凡符合法定条件的，经项目审批部门审批，可依法进行邀请招标。建设单位可以依据项目审批部门审批的方案设计或初步设计，以工程估算或工程概算为经济指标，进行限额设计，做到合理控制工程造价。

　　对采用带方案设计招标的项目，可将方案设计、初步设计及施工图设计交由同一单位，减少各阶段的交接时间和沟通成本。对采用设计阶段招标的项目，可在业主选定方案后，对方案深化、初步设计及施工图设计阶段的内容进行招标。对采用初步设计阶段招标的项目，可在初步设计经发改批准、以财政审核的概算作为招标控制价宜采用总价包干的合同形式进行招标。

　　在评标办法选用上，建议采用综合评估法，评审因素包括工程总承包报价、勘察设计报价、建安工程报价、设计技术方案、施工组织设计和相应工程业绩等。

　　完善合同制度

　　工程总承包合同计价方式，在采用费率合同时，费率下浮合同由双方约定计价规则，以审核定额工程总造价下浮的方式进行计价。费率下浮模式对图纸要求低，有利于迅速进入招投标阶段。

　　从实践来看，目前按浙江省2010版定额和2013清单计价规范，信息价参照当地造价信息，对无信息材料价格的，由建设单位(或跟踪审计单位)、监理单位、承包单位三方询价确定，该价格确定后不再下浮。

　　工程总承包企业在合同约定时明确对总承包工程范围内的工程设计、施工质量、安全生产、施工工期、工程造价等负总责，相应的勘察、设计、施工和采购单位按照分包合同约定对工程总承包单位负责并承担相应的连带责任。

　　监管与程序兼容

　　建设行政主管部门可根据工程总承包合同和相应的分包合同依法办理建设工程质量、安全监督和施工许可等相关手续。对于工程体量大的项目，建议统一立项、统一招标、分期建设，成熟一期开发一期，在保证工期的同时兼顾程序到位;还可采用分阶段图审、允许桩基先行的方式进行。招标结束后，工程总承包集中力量先设计地基基础并报建设主管部门审批，图审合格后，桩基施工及临设布置先行，现场施工的同时进行主体结构设计和报审。主体结构图审合格后再允许桩基以外的范围施工，这样更易体现监管与程序的兼容。

　　加大市场培育

　　建设行政主管部门应创新建设工程总承包管理机制，着力研究和解决工作中出现的问题、沟通协调，积极解决制约工程总承包项目实施的有关问题，有效融合当前的工程咨询、招标代理、造价咨询、工程监理等机构，为推广工程总承包提供有力的支撑和保障。

　　政府部门要积极引导企业转型升级，实现设计、采购、施工各阶段合理交叉、综合协调、有效融合，从而优化资源配置，提高建设效率。工程总承包单位则要重视对人才培养，打造一支契合工程总承包业务所需的专业人才队伍，发挥工程总承包企业的专业技术、丰富的管理经验和综合协调能力，更好地服务于项目推进。

　　作者单位：浙江省海盐县公共资源交易中心