群英会：一线改革者的“迷茫”与“坚守”

发布日期： 2017-09-09 　　　　来源：公采传媒/《公共采购》杂志

　　——全国公共资源交易省际联席会议2017年度会议专题研讨会召开

　　国办发〔2015〕63号文出台两年多来，各地公共资源交易改革成果显著，也伴随着问题重重。

　　只有“全面深化改革”才能解决改革中的矛盾和问题。全国公共资源交易省际联席会议2017年度会议专题研讨会汇聚全国近30个省、直辖市、自治区的交易监管机构和交易中心的负责人，畅谈改革面临的困难，共同为深化改革出谋划策。

　　鞋子合不合适只有脚知道，公共资源交易改革面临哪些问题和不足，只有奋斗在改革一线的工作者最有感触。本次专题研讨会，大家畅所欲言，从顶层设计、制度机制、职能落实等方面提出了诸多问题和建议。

　　制度机制仍需完善

　　在推进改革的过程中，不少新成立的公共资源交易中心感觉飘摇不定，没有安全感，他们纷纷表示，改革触及到各方面的利益，推进举步维艰，如果没有省委省政府的坚强领导，强力推进，可能寸步难行。究其原因，一个重要方面在于国家顶层设计滞后，法律法规和相关制度配套滞后，制度机制仍需完善。

　　公共资源交易改革全面推进两年多以来，尽管各地普遍建立其“一委一办一中心”模式，但单位性质五花八门，机构和职能也不尽相同，没有统一的规范。“管办分离”是改革的重要目标，但是管办分离之后，没有一个统一的部门来对交易平台进行管理。监管平台搭建后，行业监管部门不配合，不监管等问题也难以解决。

　　问题在基层，根植于上层。各类问题的凸显归根结底在顶层设计的相对滞后。因此，要加强顶层设计，尽快出台公共资源交易相关的法律制度规范和行动指南，从而使改革推进更加有理有据，高效落实。

　　有了统一的顶层设计，完善的制度机制，统一平台建设、统一专家管理、统一制度规范等工作的落实也可以减轻很多负担。以统一专家库为例，由于顶层设计的不统一，当前，各地专家库的统一普遍还是发改委和财政局两个专家库。未来，全省统一专家库的建设、管理，以及专家的抽取、培训、考核、黑名单等职能都应当由公共资源交易中心来负责。

　　打造交易前中后完整产业链

　　公共资源交易平台建成以后，社会大众普遍认为公共资源交易机构的组建应该一揽子解决所有问题。但是实际情况是，公共资源交易平台的成立是把各类公共资源交易业务从分散在各个行业主管部手中掐头去尾地剥离出来。平台建立之后，面对各类交易违规问题，应防则防，应堵则堵，切实保障了交易环节规范。与此同时，各地对于交易全流程规范运转的要求也逐步提高。而原来各个公共资源交易平台是碎片化的，是行业主管部门的下属单位，一旦出现问题如果执行有力是能够不费吹灰之力就地解决的。

　　公共资源交易平台的合理、有序运行还缺乏互相规范、互相制约机制。例如，公共资源交易平台发现了问题，向行业部门进行反映，但行业部门明确表示其做事中事后监管，事前监管不归行业主管部门。因此，招标代理机构、招标单位在制作招标文件时大量埋雷、量身打造、排除潜在投标人等问题难以对症解决，在交易前端埋下祸根。交易项目先天发育不全，但最终仍然要流转到交易环节，即使服务流程规范了，阳光透明了，所能够发挥的作用也是有限的。而在交易后端延伸方面，明明在场内交易的金额是固定的，但是出场以后分包转包、低价中标高价结算等现象仍时有发生。

　　“内行人看门道，外行人看热闹”。公共资源交易过程是一个事前、事中、事后的完整的生命链条，事前事后发生这些问题，行内人知道是哪个环节出现了问题，但是社会公众只会认为是公共资源交易平台出现问题，导致公共资源交易平台背了很多黑锅，甚至在一些时候被认为是违规行为的“洗白”平台，一些不合法合规的项目在公开透明的交易平台上进行交易，“似乎“就成了规范交易。

　　从国家的层面来说，规范公共资源交易不能孤立地去规范公共资源交易这一个平台，而是要完善各项制度机制，保证项目从审批到交易到履约的全过程、全链条规范运行。

　　落实好“办”的职能

　　行业主管部门监督不到位，综合监管职能难落地是各地普遍反映的一大问题。“法有授权必须为”。行业监管部门的监管权是法律所赋予的，是必须执行的。但是各地公共资源交易平台运行中，公管办(局)和交易中心普遍没有监督处置权，只有过程管理权，这也就意味着，交易综合监管机构在很大程度上依赖于行业主管部门对市场主体进行管理。

　　公共资源交易平台建成后，为保证行业部门的监督职能，在交易中心设立监督室，但是监督部门可来可不来，时来时不来;建立了配套了监督平台，开通了监督通道，也不能保障有多少行业监管人员去履行职责。交易中遇到问题，中心不去过问，行业监管部门便不过问;遇到问题，中心去反映，行业监管部门大事化小、小事化了，中心也无可奈何。这些缺乏责任心、推诿的现象在各地时有发生。

　　面对行业主管部门的监督不到位，依靠综合监管能有用吗?综合监管在法律上并无规定，导致一些地方认为公管办是个尴尬的部门，师出无名也使得公管办处于无所适从的境地。

　　对于综合监管职能的落地，或许可以考虑在国家层面，从立法的角度间接推广湖北的做法，把综合监管与各行业监管部门对公共资源交易监督权力集中授权到公共资源交易监督管理局或者监督管理办，实现监管职能一个口子进、一个口子出，避免五花八门。对于综合监管到底管什么，哪些必须管，哪些可以管，哪些不能管，也应当从法律制度层面有一个明确。

　　在改革推进过程中，各地的一个普遍感受是落实好“办”的职能至关重要。一些地方的办设在发改委法规处，一个处室只有寥寥几人，要管的事情却很多，公共资源交易只是其中一个子项，因此，法规处可能只有一个科员，以及一个副处长的三分之一的精力花在公共资源交易上，实在是力不从心。公共资源交易中心没有监管权，遇到任何问题都只能不断向上汇报，而汇报最终可能因为人力有限、职能有限、责任心有限等问题无疾而终，因此，强化“办”的职能势在必行。在面临协调进场、协调监督等问题时，一个“强有力”的办能够更好推进整合和处理好与行业监管部门的关系，让改革推进卓有成效。

　　优化服务全程留痕

　　公共资源交易平台是为参与交易各方提供公共资源交易服务的服务载体，公共资源交易中心是以公共资源交易平台为载体为公共资源交易参与各方提供公共服务的机构，公共资源电子交易系统是为参与交易各方提供阳光透明交易服务的交易手段和服务手段。

　　有人用一个形象的比喻来说明公共资源交易平台的职能，“公共资源交易平台就像一架飞机，为各类市场主体提供服务。但是如果要登机(进场)，就必须安检(资质审查等)，如果上了飞机(进入交易流程)，就必须严格遵循各项规定，按照管理规则走。”

　　在强化服务基本定位的前提下，一些代理机构、招标单位难免会认为公共资源交易中心就是端茶送水的，代理机构、招标单位爱怎么做怎么做，出了问题交易中心无权过问。例如代理机构违规、专家评标违规等，中心即使发现问题，抓个现行，也没有办法和依据去处理，只能忠实记录，而后不断地报告、汇报，也许有处理结果，也许根本无人过问，从而导致中心在面对各类市场主体的违规行为时十分被动和无奈。因此，也有业内人士认为，当前交易平台的问题不在于要避免管得多，避免成为“二政府”，而在于管得太少，成为交易的工具。

　　面对公共资源交易平台的“尴尬”地位，交易中心更要洁身自好，管好交易环节，在提供优质、高效、便捷服务的同时推进电子化，实现整个交易流程、服务过程全程留痕，确保项目从发出公告到成交通知书全程无漏洞，不在交易环节出问题。同时也要确保不让任何人、任何单位插手交易环节，该公开全程公开，为所有市场主体提供公平竞争的机会。各地交易机构要坚持改革信心，坚持改革方向，坚守改革阵地，坚持抱团取暖，不忘初心，为推进公共资源交易改革做贡献。

　　加强信用管理

　　在公共资源交易市场开放，不断打破地域限制的同时，各地不断推进公共资源交易信用管理的程度参差不齐，可能面临两种极端，一种是对本地企业的信用管理力度大，从而能够在评分中对信用不良企业执行扣分，而对于外地企业情况知之甚少，不能有针对性地处理;另一种是地方保护，在信用管理方面向本地企业倾斜。所谓的联合惩戒也就变成了一定程度一定范围的联合惩戒，而非全国统一标准。

　　因此，推动信用管理，在各地紧抓的同时还要注重全国统一，以及各行各业信息渠道的打通，从顶层来推动落实。

　　信用管理在我国由来已久，但是很多地方有信用管理却难以在实践中加以应用。公共资源交易是信用管理发挥价值的重要领域，应当通过信用评价等多种方式推进信用管理和应用，例如各地普遍建立的黑名单制度。以黑名单的方式向社会公布不良信用企业，可以带来实质影响，从而迫使其不得不重视信用管理。信用管理一在通，二在用，就是说要打通信用信息平台，实现信用信息的共享，同时通过各种方式强化信用信息的应用，而不是不良就不良、通报就通报，没有实质性的惩罚措施和管理机制。

　　减少重复建设避免资源浪费

　　《“互联网+”招标采购行动方案(2017—2019年)》中明确要求，鼓励社会资本建设电子招标投标交易平台。公共资源交易整合要求建立统一规范的交易平台，各地大型企业、代理机构自建平台，为统一平台的建立和推动带来极大困扰和负担。

　　首先，自建平台增加了统一平台对接的难度。各类文件要求自建平台同统一平台对接，在数据接口等方面，各平台要做好准备和服务。其次，自建平台的对接仅仅是系统对接，交易中心和监管机并无任何依据和手段能对市场主体自建平台进行监督和管理。

　　公共资源交易体现的是公益性。代理机构或者企业自建交易平台，追求的是利益的最大化，取向不同，手段和路径自然也不同，结果也肯定不同。但是很多代理机构即使不收费也乐于自建平台，这样便可以“号称”能提供任何服务，从而为不法交易埋下隐患。

　　因此，要贯彻一个思路，已经建立了平台也好不断优化提升，未建立的应整合的平台不能重复建设。

　　招投标平台和公共资源交易平台是当前公共资源交易领域两个较为重要的平台，对于二者的关系，有人认为，公共资源交易包括工程建设招投标，从这个角度理解，招投标平台应当归属于公共资源交易平台。但也有人认为，这两个平台是平行关系，而不是子平台的关系。两个平台之间剪不断理还乱的关系难以定性，各地重复建设势必造成浪费，也为统一管理带来混乱。

　　国家发展改革委建设了统一的国家公共资源交易平台，要求全国各地数据上传，最终实现数据共享，各地应充分发挥好国家公共资源交易平台的价值，减少和杜绝平台重复建设。省级平台要重视在数据汇聚方面的价值，做好数据对接，发挥连通地市平台和国家平台的价值。

　　处理好公平和效益的关系

　　推进公平交易，让权力在阳光下运行，减少腐败滋生是公共资源交易改革的首要目标。改革的第二目标是实现公共资源交易配置效益最大化。

　　2008年，中纪委在进行工程招投标领域突出问题专项治理的过程中，提出要整合建立统一规范的公共资源交易平台。2012年4月，中纪委、监察部在江西南昌召开了全国公共资源交易市场建设工作推进会，要求在全国部署公共资源交易“一委一办一中心”模式。因此，公共资源交易改革的初衷是为了防腐，要在防腐的前提下推进公共资源交易效能的提升。

　　公共资源交易第一原则是公开、公平、公正;第二个是竞争择优。推进公共资源交易改革亦是如此，首要的是坚持公开公平公正，如果这个原则没有始终贯彻如一，那就偏离了改革的方向。当效率和公平发生碰撞的时候，要坚持公平，要把创造公平、公开、公正的市场环境作为根本原则。

　　不忘初心，方得始终。优化服务，加强监管是公共资源交易改革的目标。提供优质的服务固然重要，但当前改革的主要矛盾仍是加强市场监管，维护好的交易秩序。市场主体、社会公众关心更多的问题也是在监管层面。

　　公共资源交易中心的建立是关口前移、源头防腐的重大改革举措，这和国家发展改革委要求“简政放权、放管结合、优化服务”目标是一致的。那么，如何在防腐的同时充分发挥市场对资源配置的决定性作用?要科学合理地将预防腐败和“放管服”糅在一起来思考，既能够从根本上防止伪标串标陪标，防止腐败滋生，又最大限度地为社会提供优质服务，千方百计地维护人民利益。

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