【公采传媒/《公共采购》杂志、公共资源网 李秀木 刘锋 李晓平 敖细平】2015年8月，以《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》(国办发〔2015〕63号)出台为标志，一场发生在公共资源交易领域的改革正如火如荼地进行中。随着改革的不断深入，一些问题也逐渐显现，本文管中窥豹，汇总分析了当前公共资源交易领域存在的主要问题，提出对策建议，以期对改革有所裨益。

　　剖析公共资源交易领域存在的问题

　　坚持问题导向是全面深化改革的基本遵循。本文从顶层设计和交易环节入手，查找从具体问题分析，涵盖了政府采购、工程招投标、土地矿权出让、国有产权交易等四大领域。

　　顶层设计不够完备

　　顶层设计包含平台建设、政策法规制度，存在些许问题。

　　平台建设不够规范。在机构性质上，有纯事业的，有参公的，还有企业，纯事业的又有公益一类和二类之分，这也造成了机构名称无法统一。在机构隶属上，有的直属同级人民政府，有的是建设、发改、政务中心等部门的下属单位。在机构级别上，即使处于同一个行政区域或行政级别，其机构级别也不尽相同，如同为地市级交易中心，就有正县、副县、正科三种级别。

　　整合标准模糊不清。在整合形式上，有的实行管办分离,将各类交易进行彻底整合，实行流程化管理，做到制度规则统一、服务标准统一、专家资源统一、信息发布统一;有的只是将原来分散的各类交易机构迁移到同一个场所办公,人财物各自管理，规则流程各有一套，未能实现化学整合,甚至有的仍在分散交易。

　　电子交易各自为政。在建设标准上，国家或省级出台的行业标准和技术规范覆盖不全面且执行不力，各地建设内容和水平千差万别，造成跨区域跨行业系统对接难度大、成本高，不能有效实现信息共聚共享。

　　政策法规不够完善。一是有缺陷。随着“放管服”的不断深化，涉及公共资源交易的一些政策法规已经无法做到全覆盖，存在明显不足甚至空白。如《政府采购法》和《招标投标法》没有关于推广支持创新的规定，与国家创新驱动发展战略的实施不相适应;联合体因不具备法人资格，现有法律法规处罚其违法行为时针对性不强;2018年6月1日建设工程必须招标的范围和限额调整后，非招标项目的规范缺乏依据;电子交易凭证效力没有法律依据等。二是有冲突。《政府采购法实施条例》第七条规定只有政府采购工程采用招标方式采购的才适用《招标投标法》，没有明确货物和服务的招投标活动是否适用，而《招标投标法》第二条规定境内进行的招投标活动都适用《招标投标法》，在两法适用实践中经常发生交叉和冲突。

　　交易前期准备不充分

　　采购预算不够科学。市场调查不充分。招标采购单位要么闭门造车，根本不做市场调查，照抄照搬一些参考资料;要么走马观花，不深入研究招标采购项目的必要性和可行性，不深入了解招标采购标的的市场行情和发展现状。预算编制不严谨。招标采购单位不了解市场行情，支出标准无法做到清晰准确，加之部分国有资产配备标准没有细化，造成预算编制不严不实，有的单位直接抬高一定比例上报。财政部门审核预算时没有精力逐一调查核实，采用对比上年、参照其他部门等不科学手段直接砍掉一定比例，形成了预算编制虚报恶性循环。

　　采购需求不够合理。内控机制不健全。有些单位未建立政府采购内控制度;有些单位虽然建立了但未细化到具体部门和人员，一旦出现问题相互推诿扯皮，影响采购工作的执行。条件设置不公平。采购单位经办人员专业水平有限，又缺乏充分的市场调查，导致设置的条件不具有全面性，影响公平竞争。论证专家不尽责。一些专家在需求论证中敷衍塞责，只想着拿钱走人，即使有合理化建议也不主动提出来。一些专家一味迎合采购单位，对采购需求中的违法规定视而不见，甚至有的采购单位专挑熟悉或听话的专家，以满足其特殊需求。

　　文件审核不够严谨。内部机制不健全。招标人或出让人没有建立文件编审岗位分离制度，编制审核为同一人，甚至只有编制岗没有审核岗，导致编制的文件漏洞百出、前后矛盾，由此引起的废标甚至被质疑投诉现象屡见不鲜。监管部门不尽责。一些监管部门履职不到位，对文件的实质性条款或重要内容不仔细把关，只是部分审甚至漏审，遇到投诉就把责任完全推给招标人或出让人。一些监管部门干脆不审，实行文件备案制，重放轻管或者只放不管。

　　交易实施问题频现

　　报名信息易泄露。招标方泄露。一些地方仍在采取现场登记备案的方式进行报名，或者借着现场踏勘的名义，轻而易举地就能获取到投标人或竞买人的各种信息，一旦管理不严或者存在非法利益纠葛就容易造成泄露。代理方泄露。在实行人工报名的情况下，代理机构在标书领取、保证金缴纳等环节掌握着大量极其重要的信息，若保密措施不到位、人员素质不高、受到利益驱动等极易发生泄露。第三方泄露。在大力推进公共资源交易电子化的背景下，很多地方采取了网上报名方式，并将系统的开发、运营和维护交给第三方负责，其后台管理人员或技术人员是能够获取报名信息的，成为了不法分子重点攻克的对象。

　　围标串标难认定。一是操作困难。《招标投标法实施条例》和《政府采购法实施条例》都对串标情形做了表述，但实践中不具操作性。如《政府采购法实施条例》第七十四条中“供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交”是典型的串标行为，虽然偶尔可以从投标文件雷同率、保证金缴纳账户为同一账户、委托人为同一人等现象中查获蛛丝马迹，但供应商早就“与时俱进”不再犯这种低级“错误”了。土地矿权出让、国有产权交易领域连认定依据都未出台，根本无从判断。二是取证困难。绝大部分围标串标行为在进入交易环节前就已经完成，这些投标人或竞买人(一般为3个以上)秘密聚集、商讨计策、安排分工、瓜分利益，不会留下任何纸质、录音录像等实质性证据。也就是说，只要堡垒内部不出现裂痕，基本无法取证。如近期四川遂宁成功端掉围标串标“四大团伙”，这些团伙垄断当地招投标市场长达5年，涉案标的总金额57亿元。

　　专家队伍有差距。一些专家名为“专”实为“不专”，对自己本专业的知识掌握不精通、运用不熟练，评审时犹豫不决，妄下判断。一些专家闭目塞听，不了解本行业的最新发展和要求，靠吃老本“行走天下”。自律不强。一些专家欠缺敬业精神，不认真评审，以挑出毛病予以废标为目的，只想着尽快拿钱走人;一些专家纪律散漫，应回避不主动回避，不独立评审，要么询问采购人代表的意图，要么不厌其烦地询问其他专家意见，要么照抄照搬其他专家意见。

　　交易后期猫腻多

　　合同签订猫腻多，阴阳合同屡禁不止。国家明令禁止阴阳合同，却又屡禁不止，主要原因是阴阳合同能给当事人带来巨大的利益，不惜铤而走险。非法分包比较普遍。中标人在项目实施过程中经常采取不经招标方同意分包、肢解项目以分包名义转包、项目整体转包等非法手段，从中牟取不正当利益，造成标的质量低下，甚至出现严重隐患和事故，既损害了招标人利益，更损害了国家和人民利益。合同变更把关不严。由于合同条款不合理、项目发生变化等原因，经常出现合同变更的情况。

　　履约验收水分多。一些招标人不重视履约验收工作，没有严格按照合同约定的进度、品牌、型号等内容逐一把关，只是走马观花地清点一下数目、测量一下尺寸，重量不重质，给后期使用留下隐患。此外，一些招标人没有建立第三方验收机制，只是安排本单位人员负责，而参与验收的人员对项目不懂不精，不能及时发现问题，更不能提出合理化整改建议，容易被中标人忽悠欺骗。

　　处罚机制漏洞多。处罚力度轻。目前，公共资源交易领域的违法违规行为以行政处罚为主，很少有刑事处罚，即使给予行政处罚也存在力度偏轻的现象。如对串标的处罚，《政府采购法》和《招标投标法》的罚款数额均为中标项目金额的千分之五至千分之十，对于利润较大的项目，惩戒作用有限。处罚执行难。虽然相关法律法规对公共资源交易领域的违法行为都有界定，也不乏预见性设置，但对每个具体违法违规行为又缺乏进一步的详细规定，导致在监管实践中认定和处理困难。

　　针对问题，提出合理对策及建议

　　公共资源交易改革“只有进行时没有完成时”，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，锐意进取，开拓创新。

　　完善顶层设计

　　建议尽快出台深化公共资源交易改革指导意见。首先，统一机构性质。坚持按照管办分离的原则，充分整合人财物资源，构建全国统一的直属政府、真正体现公共服务职能和公益属性的平台运行服务机构，并赋予其政府招标采购代理和现场管理与服务职能，充分发挥其效能。其次，明确建设标准。国家或省级要进一步明确交易平台建设标准，包括进场范围、场地规模、人员资质、交易规则、内控制度、电子系统等，尽量细化具有可操作性，实现跨区域无缝对接。再次，修订政策法规。制定出台公共资源交易法，明确交易各方法律地位，统揽和规范公共资源交易行为，弥补行业专门法律空白，固化公共资源交易改革成果。及时调整修订《政府采购法》《招标投标法》等现行法律法规中相互冲突的条款，协调好管辖范围，解决长期以来存在的适用性问题。

　　加强内控机制建设

　　不论工程招投标、政府采购，还是土地矿权出让、国有产权交易，都涉及多个部门、多重环节，强化各方内控机制建设尤为重要。

　　实行岗位分离。内控机制的核心在于设置不相容岗位，形成既相互配合又相互制约的体制。招标人或出让人应将需求制定环节、交易组织环节、履约验收环节至少设置3个不相容岗位，分别交由不同部门负责。

　　落实集体决策。建立重大项目招标或出让集体决策制度，坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，事前广泛征求意见，事中主动沟通情况，开展合法合规审查，提交党委或行政会议集体讨论研究，“一把手”末位表态，实行无记名票决。

　　引入第三方参与。交易过程可以分阶段引入第三方专业机构参与，确保科学实施、公平公正。行业自治组织可以提供需求论证阶段的市场调研、技术参数制定等服务，质量检测机构可以提供履约验收阶段的检验检测服务。

　　推进监督问责常态化

　　细化处罚措施。细化处罚标准和明确处罚依据，如细化转包、非法分包和资质挂靠的认定标准，对“情节严重”的表述作出详细解释，指明“依据相关法律法规进行处罚”中的相关法律法规是哪些等具体实施措施，并重点从提高违法成本上着手，大幅增加罚款数额，延长处罚期限乃至终身禁入，造成严重后果的直接入刑，增强法律法规的震慑力。形成监管合力。公共资源交易领域涉及行业和部门众多，必须解决分散监管和多头监管的问题，探索建立“行业监管+综合监管+外部监督”模式，在行业监管的基础上，成立公共资源交易专门监管部门，对交易全过程实行综合监管，再辅以审计监督、监察监督、社会监督和媒体监督等手段，形成全方位监管合力。

　　全面打造阳光交易平台。推进交易全过程公开化，清理规范各类交易信息发布的法定媒体，明确所有交易信息由互联互通的全国公共资源交易服务平台一网发布。积极推进电子化建设，做到报名、开标、评标、缴退保证金、签订合同等交易全过程都在电子平台上完成，最大程度降低人为因素的不利影响，充分发挥科技防腐的作用。制定全省乃至全国统一的电子交易平台建设标准，打破CA互认壁垒，实现一证通用和互联互通，最大限度降低市场交易成本。建立覆盖全国的公共服务平台，打破信息孤岛，自上而下做到横向与各行业主管部门互联，纵向与省、市、县交易平台互通，真正实现各类交易信息的共聚共享。构建覆盖全国信用体系，真正让违法失信者一处受罚处处受限。

　　作者单位：乐山市公共资源交易服务中心

　　【更多新闻请关注公采传媒微信公众号。扫描下方二维码：公共资源交易】