【公采传媒/《公共采购》杂志、公共资源网 策划：本刊编辑部】近期，湖北、浙江、山东、河南等省份先后出台政策取消政府采购投标保证金，以减轻企业负担，降低政府采购制度性交易成本，优化营商环境。与此同时，也有不少业内人士指出投标保证金是依法设立的保证金，依法应当保留，不能盲目取消。为企业减负应当推广和应用多种现金保证金的替代方案，而不是一刀切地取消投标保证金。

　　就目前而言，取消投标保证金集中在政府采购领域。那么，取消政府采购投标保证金是否合法合规?有哪些好处和风险?是否会成为主流趋势?《公共采购》杂志特别邀请中国人民大学国家战略与发展研究院教授、公共资源交易研究中心主任王丛虎，南开大学法学院教授何红锋，清华大学土木工程学院副教授、工程担保与建筑市场治理研究中心主任邓晓梅，政府采购专家、江苏省财政局政府采购处原处长吴晓明，陕西省公共资源交易中心主任程俊武，盘锦市公共采购交易中心副主任张扬就这些问题展开探讨。

　　《公共采购》杂志：是否应该“取消投标保证金”?

中国人民大学国家战略与发展研究院教授、公共资源交易研究中心主任王丛虎

　　王丛虎：众所周知，保证金是一种合同担保，也是一种合同，或称主合同的辅助合同。既然是一种合同行为，就应该由合同双方或多方共同商量而定，如果由合同各方基于相互信任而取消投标保证金，则是合规、合理的;如果主管行政部门基于招标投标实践的发展需要，且在充分调查调研和征求各个利害关系人意见的基础上，重新修改法律或政策，进而取消保证金，也无可厚非。但如果简单、武断地“取消投标保证金”则不是一个可选择之举。

南开大学法学院教授何红锋

　　何红锋：取消政府采购投标保证金是否合法合规，不能一概而论。在企业招投标中，老板如果说我们相信投标人，不需要收取投标保证，是没有任何问题的。在政府采购法律体系下，采购人使用财政资金用于采购货物、服务等，需要服从本级财政部门的管理。因此，财政部门作为本级各项财政收支管理的决策单位，发文取消投标保证金在法律层面是没有障碍的。

清华大学土木工程学院副教授、工程担保与建筑市场治理研究中心主任邓晓梅

　　邓晓梅：投标保证金的作用一方面是作为投标担保保证投标人在缔约阶段的信用，另一方面也是为落实合同中标签约后的履约担保。受项目规模限制，政府采购的投标保证金金额相对较低，且采购及合同执行周期很短，很多本质上就是一手交钱一手交货，不存在漫长的履约周期，履约风险相对较小，相较于工程建设项目，政府采购投标保证金的保证作用和风险防控意义相对小一些。很多代理机构或者交易中心觉得代收代退投标保证金比较繁琐，认为取消投标保证金可以有效避免收取、退回保证金程序的繁琐，提升工作效率，且可以避免腐败违规风险。投标保证金也确实会给投标人带来一定的资金压力，但政府采购项目的投标保证金金额很小，而办理投标保函也需要经由担保机构的一整套手续，开函成本与保证金额相比就相对高了，且保函替代保证金还有一个过程，现阶段还不是主流。事实上，世界银行采购政策中，对于小额合同也有以投标人承诺函替代投标担保的实践，也是因为小额合同风险很小，为此额外支付担保成本与之不匹配。鉴于政府采购并没有明确的法律条款要求必须提交投标保证金，从减轻投标负担，减轻管理负担的角度而言，取消投标保证金也无可厚非。

政府采购专家、江苏省财政局政府采购处原处长吴晓明

　　吴晓明：《政府采购法实施条例》第三十三条已规定了投标保证金的交纳金额、交纳形式、退还等内容，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十条在明确招标文件内容时也提出“投标保证金交纳、退还方式以及不予退还投标保证金的情形”。因此，在相关法规、部门规章修改之前，不应突破法律界限，取消投标保证金。

　　投标保证金作为普遍适用的商业规则，对于保证采购活动的高效顺利进行有其必要性和合理性。取消保证金可能产生围串标成本降低、随意弃标、社会代理机构招标废标率增加等问题，应当引起各地高度重视。

陕西省公共资源交易中心主任程俊武

　　程俊武：作为市场配置资源的交易活动，自古就有保证金、定金之类的市场行规。建立投标保证金制度的目的，就是为了保障市场配置资源交易活动的有序进行，约束投标人行为，保障招标人权益不受损失，这是应对围标串标等违规行为的有效控制。因此，不应取消投标保证金。

盘锦市公共采购交易中心副主任张扬

　　张扬：从当前的法律体系来看，没有明确的法律法规要求必须取消投标保证金。从实际操作来看，取消投标保证金后，供应商参与投标几乎没有投标成本的，因此会更容易出现围标串标，难以控制。综上，不应该取消投标保证金。

　　《公共采购》杂志：目前，取消投标保证金主要是在政府采购领域，工程建设领域尚未有之。工程建设招投标领域会取消投标保证金吗?

　　何红锋：在招投标体系下，发改、住建等部门属于行业监管部门，不承担出资人或者出资审批人的角色，因而并没有权力取消投标保证金。招投标过程中的投标保证金法律上允许、国际上通行，公权机关没有必要进行干预，有权决定是否要求提交投标保证金的应当是招标人。

　　邓晓梅：在工程建设领域，投标担保在国际国内都是通用惯例。特别是投标担保所确保的后续履约担保就位对工程建设合同的顺利履行意义重大，所以在工程建设领域投标担保还是需要发挥其不可或缺的作用，不能随便取消。早在2016年，国务院办公厅的印发《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》就提出“对建筑业企业在工程建设中需缴纳的保证金，除依法依规设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，其他保证金一律取消”。从这个角度而言，投标保证金作为工程建设招投标领域存留的4类保证金之一，不会被取消。

　　现在改革的大方向是提倡落实“招标人负责制”。严格讲，是否使用投标担保，应当由招标人自主决定，自行评估风险，并承担相应责任。如果出台此政策的政府部门自身就是招标人，则放弃使用投标担保可以被视为其自身的权利，无可厚非，但不能强迫其他招标人也必须放弃，否则真出了风险事故政府部门能赔得出钱来么?所以说，政府没有必要把手伸到这里来，行业监管部门也没有权利随意取消投标保证金。

　　《公共采购》杂志：取消投标保证金会成为主流趋势吗?

　　王丛虎：纯粹或简单地取消保证金并不值得提倡。因为，保证金作为合同担保的方式，对于合同签订、履行等具有不可替代作用。除此之外，保证金也是合同双方的民事契约行为，契约自由决定了合同之外的任何主体(违法违规除外)都无权干预。但是，从合同担保的发展和社会信用体系不断完善的趋势看，以保函或电子保函取代保证金倒是一个发展趋势。就长远而言，取消保证金应该是招标投标未来发展的趋势，也是诚信社会发展之必然。

　　何红锋：政府采购制度下取消投标保证金虽然不违反法律规定，但并非没有问题。投标保证金是指投标人按照招标文件的要求向招标人出具的，以一定金额表示的投标责任担保。其实质是为了避免因投标人在投标有效期内随意撤回、撤销投标或中标后不能提交履约保证金和签署合同等行为而给招标人造成的损失。可以说，投标保证金是世界通用投标保障机制。尽管在政府采购实际操作中，中标人不与采购人签订合同的情况少之又少，但是如果没有其他机制或者解决方案来规避风险，就没有办法有效保障财政资金的安全性。

　　程俊武：投标保证金该不该取缔，说到底，是市场发挥资源配置的决定性作用还是更好发挥政府作用的考量问题。一方面要看投标保证金在市场配置资源过程中发挥的作用和市场需求，另一方面要看政府为促进市场发展、降低企业制度性交易成本的初衷和企业面临的实际困难等。

　　随着市场经济的快速发展，企业因投标导致大量资金被占用，企业负担过重，不利于企业特别是中小企业发展的问题也是迫在眉睫。国家相继出台限制投标保证金限额、比例，倡导使用银行保函、担保公司保函和保险保函等替代现金投标保证金的方法，目的就是为了降低企业制度性交易成本，促进和繁荣市场经济发展。

　　《公共采购》杂志：当前，各地积极推广和应用多样化的现金保证金替代方案来为企业投标减负，可以采取哪些方式?

　　王丛虎：保证金的交纳的确给投标企业增加了不小负担。国务院减轻企业负担部际联席会议日前印发《2019年全国减轻企业负担工作实施方案》，明确要确保主要行业税负有明显降低，让市场主体特别是小微企业有明显感受;进一步优化营商环境，降低企业的制度性交易成本，提升企业满意度。

　　为此，各地公共资源交易相关机构应该积极采取措施，既要采取多种措施让企业切实感到各种税费的减轻，又要让各类公共资源交易活动有序进行。从现在来看，推广保函或电子保函的形式是一个相对好的选择。全国各地也都在积极实践，采取保函替代保证金，取得很好效果。

　　何红锋：投标保证金除现金外，可以是银行出具的银行保函、保兑支票、银行汇票或现金支票等，当前，国家大力推行各类投标保证金的替代方案，已经取得一定进展。需要强调的是，很多地方提出“推行投标保函，不要投标保证金”，这种说法是错误的，保函也是投标保证金。

　　此外，一些地方提出用承诺替代投标，但是从《担保法》的角度而言，个人信用承诺不具备担保的法律效力，因为《担保法》规定的保证应当由合同当事人以外的第三人作出，投标人不能作为自己的保证人，因此采用投标人本人承诺的方法，也是取消了投标保证金，不能避免风险，也没有相应处罚机制。现阶段，将个人信用作为有效的辅助有段很有必要，但是不能因为投标人本人承诺就取消投标保证金。

　　吴晓明：取消投标保证金的最大好处就是为企业减负，现阶段还是推广现金保证金的替代方案为企业减负比较合适，比如银行保函等第三方机构出具的信用担保等。

　　邓晓梅：目前，关于现金保证金的替代方案主要是保函，包括银行保函、担保公司保函、和保险机构出具的保证保险等，保函也会产生一定的成本，不过投保企业一旦被担保机构授信，办理投标保函还是非常快捷方便的。

　　我国目前推广使用投标保函面临的问题在于担保行业的专业化程度还有有待提升。出于管理便利的原因，当然也不排除有地方保护主义因素，一些交易中心或代理机构不接受非本地银行或非保证金缴存银行提供的银行保函，而本地银行又不具备相关能力或不愿意开具保函，导致企业在投标保函办理时并不顺畅，反而可能增加投标成本。

　　部分国外先进国家也接受有担保能力的个人提供的信用担保。此种方式目前国内尚未引进，主要原因是当前我国的个人征信体系尚未健全，执行操作难度较大。

　　程俊武：可以根据项目类型、项目性质区分是否需要投标保证金结算，特别是资格预审项目，建议可以取消投标保证金缴纳要求。

　　着眼投标保证金的作用和投标企业实际情况，在后续政策制定和研究中，可进一步降低投标保证金限额和缴纳比例。

　　在公共资源交易平台推行一份投标保证金保障不同时间、不同项目投标要求的投标保证金保障制度。通过公共资源交易平台的授信和投标人的承诺，将投标人在公共资源交易平台缴纳的投标保证金视为不同时间、不同项目的合规性投标保证金，切实降低投标企业负担，提升企业参与公共资源交易投标活动的便捷性。

　　张扬：当前，各地交易机构采用电子化手段智能收退保证金，减少保证金退还慢给企业带来的资金流转压力。同时积极推行投标保函、保险，多样化方便投标人参与投标，取消一定成效。

　　在业务办理过程中，投标保函的办理相对正规可靠，但一些小的保险机构在出具投标保险时几乎不审核，也没有相应的风控管理，可能存在风险，需要相关政府部门加强监督管理。

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