应当考虑将BOT、BOOT以及PPP合同一并纳入工程采购的范围，同时分别列入工程类政府采购与一般性质的工程采购，并根据其采购规模确定相应的采购程序。

　　近年来，学术界一直在讨论“公共工程”的定义与范围，但由于对其内涵和外延认识和理解的不同，至今尚未形成比较一致的认知。有的学者认为，公共工程是指政府投资的基础性建设项目,由于其具有投资大、周期长、复杂程度高、经济收益低等特点,私人和民间资金很少介入,资金来源一般来源于国家财政,或由政府出面融资,以发行国债、申请国际贷款等方式支持公共工程建设。有的学者则认为，公共工程项目是指道路、电力、市政、通信、人防、桥梁等与人民日常生活息息相关的基础设施和公益性建设项目。也有的认为，公共工程一词有广义和狭义之分，广义的公共工程包括公共工程活动和公共建筑物，而狭义的公共工程仅指公共工程活动。

　　中央各部门以及各地方亦针对自身的特殊情况分别制定了相关的规定，尤其是2012年实施的《招标投标法》实施条例，为《招标投标法》在工程领域充分发挥作用提供了保障。

　　我国缺乏公共工程概念的历史原因

　　(一)我国工程招投标制度发展的特点

　　新中国成立初期,我国主要吸收了苏联建筑业的一些做法和经验,建立并实行了工程承包制,这个时期无论“外包”企业还是“内包”企业,基本上都是采用承包制形式承揽工程任务,即由建设单位(甲方)和施工单位(乙方)双方签订承发包合同,各自履行合同中规定的责任、权利和义务,共同对国家建设事业负责。

　　进入改革开放初期后，由于基本建设投资领域存在严重的超出概算、预算、结算为主的“三超”现象,国家相关部委制定了《建筑工程招投标暂行规定》,从此工程招投标制度得以建立并在全国范围内逐步推行。1989年6月,原建设部以部令的形式颁布了《施工企业资质管理规定》;1991年11月26日,原建设部、原国家工商行政管理局联合发布《建筑市场管理规定》;1992年12月30日,原建设部发布部令《工程建设施工招标管理办法》;1993年1月29日原建设部发布《建设工程施工合同管理办法》，这些规定的出台对于规范工程招投标起到了巨大作用。

　　90年代中后期，我国基础建设全面展开，工程建设中的乱象如层层转包等现象开始出现，致使资金投入出现大量缺口，工程建设质量不高。因此，全国人大于1999年通过了《中华人民共和国招标投标法》,并于2000年1月1日正式实施。至此，我国基础设施建设领域正式引入了竞争缔约机制,改变了传统的直接采购和行政分配方式,打破了“条块分割”的部门和地方保护主义。随后，中央各部门以及各地方亦针对自身的特殊情况分别制定了相关的规定，尤其是2012年实施的《招标投标法实施条例》，为《招标投标法》在工程领域充分发挥作用提供了保障。

　　(二)我国政府采购制度发展的特点

　　我国从新中国成立初期开始实行的是计划经济体制，国家财政预算实行统收统支体制，中央与地方的财政收支主要由国家预算统一安排，各单位履行职务支出必须纳入预算之后方可根据计划进行自行采购。因此，这一阶段的政府采购具有明显的计划性，实行“集团购买”的控制措施，其主要特征是使用直接的行政手段，对具体商品类进行指标分配和审批，其目的是在短缺经济条件下控制集团需求、平衡供求矛盾。

　　经过十余年的改革和探索，1992 年我国正式确立社会主义市场经济体制目标，改变了计划经济体制下形成的经济运行模式，财政也按政府事权的要求，划分为各自独立的中央与地方财政，从根本上使各级地方政府有了自己独立的财政，能够根据本级政府的事权划分，充分组织和安排使用财政资源。

　　然而，这一时期的政府采购仍旧还是沿用行政审批控制和各个需求单位的分散自行采购。这种分散采购的弊端是十分明显的：一是政府采购资金分配和使用脱节，资金使用效率不高，财政无法实施有效监督;二是采购过程不透明，容易滋生腐败;三是强化了地方保护主义，不利于全国统一市场的形成。

　　进入90年代中期，我国地方政府率先开始了现代政府采购制度的探索和实践。1995年，上海市首先开始进行政府采购试点，并制定了大陆第一个政府采购试行办法——《上海市政府采购管理办法》;1998年，深圳市颁布了我国政府采购领域第一个地方性法规——《深圳经济特区政府采购条例》。随着政府采购制度的逐步建立和发展，尤其是1999年《招标投标法》的实施，政府采购的内容逐渐开始从单纯的货物类扩大到工程类和服务类。

　　我国目前工程建设领域法律制度存在的问题

　　这些问题主要有：

　　(一)我国缺乏统一的工程法律制度

　　我国现行的法律制度，包括法律、行政法规、部委规章、地方性法规、地方政府规章、地方规范性文件、司法解释、地方司法文件等所有法律文件，均没有以“公共工程”直接命名的规定。相反，凡涉及基础设施方面的法律文件，大多以“工程”“招标投标”和“建筑”等命名。经粗略统计，以“工程”命名的法律规定共35984件，其中，法律2件，行政法规94件，部委规章5735件，地方性法规195件，地方政府规章447件，地方规范性文件29487件，司法解释15件，地方司法文件9件。以“工程”和“招标投标”命名的法律规定共337件，其中，法律1件，行政法规3件，部门规章30件，地方性法规18件，地方政府规章16件，地方规范性文件269件。以“工程”和“建筑”命名的法律规定共6687件，其中，法律2件，行政法规12件，部委规章767件，地方性法规107件，地方政府规章159件，地方性规范文件5639件，司法解释1件。

　　(二)《政府采购法》与《招标投标法》两法共同规制的困境

　　从招标投标和政府采购制度的发展历程中不难看出，两法都是通过细化程序引入竞争的方式来实现利益的最大化。《政府采购法》明确规定“政府采购工程进行招投标的，适用招标投标法”，因此两法在工程领域存在重叠，但这并不意味着《招标投标法》是《政府采购法》的特别法或者政府采购工程招标采购仅适用《招标投标法》，《政府采购法》主要规范政府的采购行为，约束公权力，保障公共利益。公开招标虽然是重要的规范形式(或者说是采购方式)，但并非唯一的方式，而且《招标投标法》仅是对招投标过程的规范，而《政府采购法》涉及的政府采购行为从管理采购预算到最终采购合同审核的整个采购流程，同时《招标投标法》规范的是所有招投标行为，不仅仅包括政府采购领域的工程招投标，其主要目的是规范市场竞争秩序。因此，我国形成了《政府采购法》与《招标投标法》共同规制政府公开招标采购工程行为的特点。

　　“一带一路”背景下，完善我国工程类政府采购制度应当注意的问题

　　(一)注意区分工程类政府采购与一般性质的工程采购

　　区分两类不同性质的采购主要以主体为判断标准，我国政府采购的主体主要是指各级国家机关、事业单位和团体组织，采用的是限制性的定义，而公共采购是以目的性为界定方法，采用的是扩张性概念，即只要是为了公共目的而进行工程活动的主体均属于公共采购的主体范围，典型的例子就是国有企业招标的绝大部分工程项目，理应属于公共采购的范围，具体由《招标投标法》调整。因此，公共采购概念的范围较之政府采购必然要大得多。由于我国实行的是以公有制为主体的经济体制，一般性质的工程采购实践涉及的范围非常广泛，不仅可以包括各级国家机关、事业单位和团体组织进行的工程项目，而且还可以包括各种公共事业部门和国有企业进行的工程项目。比较之下，现有的GPA成员方绝大多数是以私有制为主体，其公共采购的整体数量和规模都非常有限，因此，在GPA谈判与开放过程中，应当注意对两类不同的工程项目范围加以区别对待。

　　(二)注意工程类政府采购的新发展

　　首先是BOT类型的合同，自2011年起，GPA各成员方多次举行部长会议，商讨扩大工程类采购的范围，目前已有部分成员方将这类建筑-运营-转让合同，纳入GPA。其次，外方非常关注我国目前实施的“政府与社会资本合作模式”——PPP。早在2014年，中国欧盟商会就在其年度建议书中积极建议我国政府采用这一模式，而且认为我国当时的项目管理过于严格，提出应当采用灵活的PPP模式，减少对其适用的限制。可见，这两类工程项目是未来GPA谈判中必然会涉及的内容。因此，应当考虑将BOT、BOOT以及PPP合同一并纳入工程采购的范围，同时分别列入工程类政府采购与一般性质的工程采购，并根据其采购规模确定相应的采购程序。

　　(三)尽快明确工程类政府采购的性质与范围

　　虽然国际社会并没有相对一致的公共工程定义，欧盟、美国也没有对此作出明确的界定，甚至GPA本身也只是对其进行了一些具体工程技术性分类，没有涉及其中关于目的性的内涵。但是，作为以公有制为主的我国，有必要尽快明确这一概念，区分两类不同性质的工程项目，考虑将其纳入对外开放的范畴。基于我国工程采购领域涉及范围的广泛性特征，GPA成员方必然会在谈判中对该领域予以关注和重视，甚至提出更大的要价范围，进而要求我国开放公共领域的全部工程项目。因此，建议尽早完善我们自身关于工程采购领域的相关制度，为即将面临的工程类对外开放做好制度性准备。