【公采传媒/《公共采购》杂志、公共资源网 策划：本刊编辑部】长期以来，在招标采购活动中，保证金制度备受诟病，保证金被占用、挪用等违规违法行为屡屡发生，企业因投标导致大量资金被占用，且周期很长，负担过重，不利于企业特别是中小企业的发展。这是各地优化营商环境，探索取消投标保证金的原因所在。那么，取消投标保证金是“利大于弊”还是“弊大于利”，未来的投标保证金制度如何发展，我们可以从国家政策和各地做法中得出一些思路。

　　权衡取消投标保证金利弊

　　各省市取消政府采购投标保证金的文件普遍指出，取消投标保证金旨在切实减轻企业负担，降低制度性交易成本，降低政府采购参与门槛，促进民营企业和小微企业积极参与政府采购活动，营造公平、开放、透明的市场环境等。据浙江省财政厅介绍，取消政府采购投标保证金等新举措可使浙江省参与政府采购活动的企业每年享受到近80亿元的政策红利。

　　与此同时，也有行业人士认为，取消投标保证金在降低制度性交易成本的同时，也降低了串标围标成本，会造成市场更加混乱，并且由于缺乏对中标后续行为的约束，可能给采购人造成损失。

　　随着政府采购领域陆续停止收取保证金，不少人对工程建设招投标是否会取消投标保证金存疑。目前，工程建设领域除投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，其他保证金已全部被取消，并且存留保证金的比例也逐渐减少，如工程质量保证金预留比例上限由5%降至3%。这些举措，有效减少了建筑业企业资金占压，补充了流动资金，减少了银行贷款，降低了企业经营成本。另一方面，国家大力推广推行银行保函、担保公司保函和保险保函等，进一步为建筑业企业减负。业内专家普遍表示，工程建设领域短时间内不会取消投标保证金。

　　在取消投标保证金的同时，部分省市还先行先试，探索取消履约保证金等。例如，《南宁市财政局关于推进政府采购“放管服”工作和深化改革有关内容的通知》明确要求南宁市本级政府采购货物类、服务类项目和适用政府采购法及其实施条例的政府采购工程以及与工程建设相关的货物、服务类项目，停止收取投标保证金、履约保证金和质量保证金。山东省财政厅也要求，采购代理机构代理山东省各级政府采购项目不得收取履约保证金，同时鼓励采购人根据项目特点、供应商诚信等情况免收履约保证金或降低缴纳比例，并在采购文件中予以明确。

　　强化中标履约风险防控机制

　　众所周知，投标保证金是指投标人按照招标文件要求向招标人出具的，以一定金额表示的投标责任担保，能够有效避免因投标人在投标有效期内随意撤回、撤销投标或中标后不能提交履约保证金和签署合同等行为而给招标人造成损失。因此，取消投标保证金后是否有相应的风险防控机制也是业内人士关注的重点。

　　在风险防控方面，各地在取消投标保证金的同时也采取了一些配套措施，例如：山东省要求全省政府采购活动不得向诚信记录良好的供应商收取投标保证金，而非一刀切地取消所有投标保证金。河南要求采购人、采购代理机构可以要求供应商以投标承诺函的形式替代投标保证金，并在编制招标采购文件时明确供应商应承诺事项及违背承诺的责任追究措施。这种做法并非没有先例，早在2018年12月，湖南省住建厅就印发《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标担保和经评审最低投标价中标履约担保管理暂行办法》，明确投标担保可以采用承诺、现金和保函等形式。为避免中标后不签合同或不缴纳履约保证金的行为，湖南省还要求投标人在向招标人递交投标文件时一同提交保证履行投标义务的书面承诺。

　　信用承诺的方式符合当前国家加强信用体系建设、建设信用强国的政策方针，不失为一种有效手段。但也有专家认为，我国的信用体系建设相对滞后，现阶段推行信用承诺尚有一定难度。

　　取消投标保证金的同时，各地还需进一步加强履约验收管理。例如：浙江省要求，供应商在政府采购活动中违反采购相关规定给采购组织机构造成损失的，采购组织机构可按照采购文件约定要求供应商承担赔偿责任。山东省要求供应商应当全面、真实、有效地履行采购合同约定，采购人应当按照全面完整、客观真实、公开透明的原则进行验收。对于在政府采购活动中违反政府采购相关规定给采购人、采购代理机构造成损失的，利益受损方可按照采购文件的约定，供应商必须履行赔偿责任，供应商的失信行为将被记入诚信记录。

　　优化投标保证金收退管理

　　对于投标保证金的弊病，一方面在于收退手续繁琐，给企业流动资金带来压力;另一方面在于投标保证金缴退是招投标流程中程序复杂、工作量较大和容易出错的环节，容易滋生风险。

　　当前，各地积极采取采用电子手段有效解决传统手段效率低、易泄密和不安全等问题。交易中心普遍建立起保证金财务自动化管理系统，以网银对账单和招投标管理系统的实时匹配，节约线下记账、核对所需的人力物力，管理人员动动手指即可实现投标保证金的收缴退还。一些地市的保证金系统还可实现对多家银行账户保证金统一缴纳、智能退还。保证金退还时，系统还将自动校核投标人的备案网银账户与交款网银账户是否一致，确保退款安全。

　　对于保证金存放产生利息问题，系统通过设置利息子账户，用于所有项目标段的结息和付息。待招标工作结束之后，只需中心工作人员点击退款指令，系统实时为投标单位计算利息，投标单位无需前往中心和银行网点，即可享受本息一次性到账的便捷服务，进一步保障了投标单位的权益。

　　电子化保证金收退一方面能够保证投标人的利益，另一方面存在解决手续繁、监管难等问题。随着电子化的推进，不少投标人表示，投标保证金给企业带来的现金流压力有所减少。

　　探索多样化保证金替代方案

　　相较于一刀切的取消投标保证金，探索现金投标保证金的多元替代方案也是大势所趋。早在2016年，国务院办公厅《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》就明确提出，要转变保证金缴纳方式，对保留的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金，推行银行保函制度。今年6月20日，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会等6部门印发《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》，提出到2020年，各类保证金的保函替代率明显提升。

　　工程担保是转移、分担、防范和化解工程风险的重要措施，是市场信用体系的主要支撑。各地交易中心先行先试，引入商业银行、担保公司以及保险公司这三位一体的担保体系，部分省市还搭建了电子保函、电子保险系统，投标人无需多次“跑路”轻轻一点即可在线办理各类投标担保凭证。

　　为提升工程担保办理效率，一些省市，如丽水，还创新推出公共资源交易金融服务平台，提供线上银行保函、保险保函等业务，进一步拓展工程担保应用深度和广度，减轻企业负担。

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