PPP项目风险如何分配
——从安徽省宣城市首个PPP 项目顺利运作带来的启发

发布日期： 2016-05-19 　　作者：伍传高　　浏览次数：　　来源：公共资源网

　　案例：安徽省宣城市水阳江大道闭合段北段工程，全长约3.6 公里，道路宽度60 米，计划建设工期为30 个月，总投资6.06 亿元，其中包含征地拆迁费用1.5 亿元。该项目采用PPP 合作模式，由政府指定的政府方出资代表与招标选择社会资本方合资设立项目公司，政府出资人占股10%，按股权比例分享收益，项目公司具体负责融资、投资、建设及运维。由政府向项目公司支付可用性(符合验收标准的公共产品)服务费以及(符合绩效要求的运维服务)运维绩效服务费。社会资本方作为工程总承包单位，可以从项目公司获得施工利润。

　　此项目于2015年6月30日发布采购公告，历经一个月由山东某公司以8.434亿元中标，合作期限为10.5年。

　　传统观点认为“采用PPP 模式就是要把尽量多的风险转移给社会资本”或“承担较多的风险就可以获得较多的回报( 把承担风险看成是获得高额回报的机会)”。以上两种观点不尽合理。在现实操作中，让社会资本方承担其无法承担的风险，一旦风险发生时又缺乏控制能力，必然会降低社会资本提供公共设施或服务的效率和增加控制风险的总成本。由此可见，最优的风险分配并不是将所有风险都转移给社会资本方，而是寻求一种方案实现政府方和社会资本方的总管理成本最小化。在PPP 项目的实际运作中必须合理分配风险，“风险共担、利润共享”是PPP 项目采购成功的关键。

　　PPP模式风险分配的基本原则

　　根据财政部《PPP 项目合同指南 (试行)》说明，PPP 项目应当按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本方之间合理分配项目风险。

　　PPP项目合同中风险分配的基本原则包括：承担风险的一方应该对该风险具有控制力、最有效率;承担风险的一方能够将该风险有效应对(例如通过购买相应保险);承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机;如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

　　PPP项目主要风险分析

　　征地拆迁风险 本项目涉及征地拆迁工作，此部分风险应当由政府方承担，政府方负责征地拆迁工作，在约定的期限内提供可供施工的作业面，社会资本方不承担因此造成的风险。

　　审批风险 本项目涉及的审批内容主要为水阳江大道闭合段北段基本建设程序相关审批，项目审批由政府方在其权限内进行审批，并负责相关单位的协调沟通，但项目公司必须保证其自身满足为获取审批所必须具备的各项条件，并应当积极配合上述各项获取审批工作。

　　项目投融资风险 本项目融资风险由项目公司中的社会资本方股东承担，采购阶段社会资本方必须提供能证明其融资能力的相关文件，项目实施过程中，政府方仅提供参考性融资建议和基本配合工作。

　　考虑项目公司在建设期3年内无收入来源，以及在建设期支付项目公司相关的利息支出，在付费期内，政府根据基准利率变化调整可用性付费。

　　市场价格风险 本项目政府与社会资本方共同承担建设期市场价格风险，市场价格按照地方信息价格波动情况，主要材料价格变动风险由社会资本承担基期信息价±5% 变动范围内的风险，超出部分的风险按照当地政府相关部门发布《建设工程材料市场价格信息管理办法》执行。

　　此外，本项目运维期间物价浮动的风险由项目公司承担，运维绩效服务费的支付不因物价因素进行调整。

　　地质风险 施工过程中发现难以预见的滑坡、泥石流、突泥、涌水、溶洞、采空区、有毒气体等重大地质变化，其损失与处置费用由政府方承担。

　　变更风险 属于政府方原因的设计变更或由政府方认可的设计变更，工程量清单与合同总价均调整。属于项目公司原因的设计变更(含优化设计)，超出原报价部分由项目公司自行承担;低于原报价部分，按照设计变更，调整工程量清单与合同总价，同时考虑按照一定比例设计优化共享收益，此优化设计应通过政府相关部门批准。政府方与社会资本方按照4：6 的比例共享收益。

　　工期与进度变更风险 工期与进度变更是指项目开工的提前或延迟、项目竣工的提前或延迟、总工期不变分项工程的提前或延迟。由政府方提出或因政府方原因导致的工期与进度变更，带来的成本增加或损失由政府方负责;因不可抗力导致的工期与进度变更，造成的成本增加或损失由双方共同承担;其他原因导致的工期与进度变更，风险由社会资本方承担。