对话嘉宾一：南京审计大学副校长、教授裴育

对话嘉宾二：中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎

　　背景：内蒙古要求并入其他机构的集采机构整改

　　内蒙古自治区自2015年12月1日开始，分自查整改、实地检查两个阶段，对政府集中采购机构依法工作情况进行专项检查，重点检查内容之一是机构设置的合法性：政府集中采购机构应具有独立的非营利事业法人地位，依法承担相应的法律责任，不得与行政机关存在隶属关系或者其他利益关系，不得成为公共资源交易中心的内部组成部门。2015年11月6日，内蒙古自治区财政厅专门印发《关于开展政府采购集中采购机构依法工作情况专项检查的通知》(内财购〔2015〕1772号)，明确对机构设置合法性、执行采购程序合法性和坚持非营利性原则情况实行一票否决。

　　此前的2015年9月20日，内蒙古自治区政府出台《关于深入贯彻落实〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉的意见》(内政发〔2015〕113号)，强调集中采购机构应具有独立的非营利事业法人地位，依法承担相应的法律责任，不得与行政机关存在隶属关系或者其他利益关系，并入其他机构的，应立即依法整改。

　　据了解，目前内蒙古自治区各盟市政府采购中心均已进入当地公共资源交易中心，除呼伦贝尔、鄂尔多斯两地政府采购中心保留独立法人地位外，其余的都成为公共资源交易中心的一个内设部门。

　　对话主题一：集采机构有必要设置吗?

　　《公共采购》杂志：根据《政府采购法》的规定，设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构;采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。

　　然而在十多年的改革实践中，有些地市甚至是省级从未设置集中采购机构，或者是先设置后撤销。财政部2015年9月15日印发《关于贯彻落实整合建立统一的公共资源交易平台工作方案有关问题的通知》(财库〔2015〕163号)提出，未依法独立设置集中采购机构的地区，可以将集中采购项目择优委托给社会代理机构代理采购。请问对此如何理解?

　　裴育：《政府采购法》所称采购代理机构，是指集中采购机构和集中采购机构以外的采购代理机构。而集中采购机构是设区的市级以上人民政府依法设立的非营利事业法人，是代理集中采购项目的执行机构。财库〔2015〕163号文规定，未依法独立设置集中采购机构的地区，可以将集中采购项目择优委托给社会代理机构，是符合《政府采购法》及其实施条例要求的。

　　同时，鉴于国办发〔2015〕63号文要求政府采购交易要整合进公共交易平台，在此背景下，对于未依法独立设置集中采购机构的地区，完全可以利用公共资源交易平台实现所有政府集中采购功能。

　　王丛虎：财库〔2015〕163号文是对现有状况的一个认可。的确，尽管《政府采购法》颁布实施十多年了，但是各地情况不尽相同，而且《政府采购法》对于设置集中采购机构的要求并不是强制性的，当然更没有强制性措施和法律责任。所以，各地因地制宜本身也无可厚非。

　　但我们必须注意的是，《政府采购法》的立法目的和宗旨应该得到贯彻执行，也就是条条大道一定要通到罗马。

　　对话主题二：集采机构能否纳入公共资源交易中心?

　　《公共采购》杂志：《政府采购法》规定，采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。可从改革实践看，各地政府采购中心设置以来，一直存在隶属财政部门、机关事务管理局、国有资产管理部门、机械设备成套局等情况;机构性质上，则有参公管理、事业单位和自负盈亏企业。

　　从这个角度看，政府采购中心能否隶属公共资源交易中心，或者成为其组成部门?

　　裴育：公共资源交易平台首先是一个交易平台，在基本统一交易规则的前提下，允许不同的公共资源交易主体进场交易，政府采购相关主体进场交易应该是国办发〔2015〕63号文所鼓励的。

　　例如，《河北省整合建立统一的公共资源交易平台实施方案》明确提出：各级公共资源交易平台不得取代依法设立的政府集中采购机构的法人地位、法定代理权以及依法设立的其他交易机构和代理机构从事的相关服务。因此，为了回避法律风险，国办发〔2015〕63号文只就平台整合与体系建设进行规范，并未涉及相关体制机制问题，有待后续探索实践后逐步规范。

　　由此，我个人认为，对于当下未依法独立设置集中采购机构的地区，如果将政府采购交易整合进公共资源交易平台，在平台之中设置政府采购部门还是可行的。从长久建设来看，随着公共资源交易平台的逐步完善和行政管理体制的进一步改革，政府采购中心也可以纳入公共资源交易中心。

　　王丛虎：这是一个改革的时代，也是不断试验、不断创新、不断调整的时代。毫无疑问，根据《政府采购法》的规定，集中采购机构应该是一个独立的法人单位。如果政府采购中心成为公共资源交易中心的一个内设部门，既可以理解为其失去独立的法人资格，但同样也可以理解为整个公共资源交易中心就是一个集中采购机构，当然也是一个法人单位。

　　但不管怎样，改革创新要有法律依据，或者可能和法律法规相抵触，但必须停下来得到法律的特别授权，才可以继续改革创新。

　　对话主题三：公共资源交易中心可视作集采机构?

　　《公共采购》杂志：有些地方的政府采购中心进入公共资源交易中心，成为其内设部门，仍然在依法代理集中采购项目，例如××市公共资源交易中心政府采购部。

　　现在的问题是，政府采购中心是依法设立的集中采购机构，同样具有独立法人地位的公共资源交易中心是否也算集中采购机构?

　　裴育：个人认为这是一个很好的尝试，允许试错，只要能完全满足政府集中采购功能就行。如果成功了，可以撤销政府采购中心法人建制，也有利于促进简政放权，促进行政体制改革和提高资源的使用效率。

　　至于公共资源交易中心尝试将政府采购中心变为其内设部门，只要属于自愿，其行使的集中采购权利如果能得到政府采购监管部门、采购人和供应商等利益相关方的认可，我认为没有必要纠结于其独立法人地位问题。如果没有得到利益相关方认可，其行为就无法持续进行，毕竟公共资源交易平台只是一个平台而已，唱戏的主角仍然是各类公共资源交易主体，政府采购中心就是其中之一的合法主体，再还权于政府采购中心也是一种回归。

　　王丛虎：如前所言，个人认为当然可以把公共资源交易中心理解为集中采购机构，为什么不是呢?它是一个独立法人，具有集中采购职能，又依法成立。但改革需要作出说明和论证，以保证改革行为的合法性。尤其是要从法理上解释，不管是行政解释、立法解释还是学理解释，要通过特定途径，尤其是媒体解释清楚改革依据和程序问题，否则我们的政府改革还是在暗箱进行。公开透明、合理合法不仅是对内部，更重要的是对全社会。

　　对话主题四：政府采购中心并入其他机构要整改?

　　《公共采购》杂志：《内蒙古自治区整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》已于2015年11月7日出台，提出2016年5月底前，自治区、盟市两级基本完成公共资源交易平台整合、建立工作，整合范围包括全区各级、各部门分散设立的工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易平台(市场)。在这种情况下，是否需要对政府采购中心并入其他机构进行整改?

　　裴育：从内蒙古自治区要求各类公共资源市场整合进入公共资源交易平台的时间表看，并不需要对政府采购中心并入其他机构进行整改。

　　内蒙古平台整合方案明确提出：2016年5月底前，自治区、盟市两级基本完成公共资源交易平台整合、建立工作。2017年5月底前，全区建成统一规范的公共资源交易平台体系，基本实现各类公共资源交易电子化、网络化，确保按时与国家公共资源交易电子平台系统连接。可见，其目标一是平台，二是交易体系，而非机构整合。

　　王丛虎：以上的改革理论和法律理论都已给出答案，政府采购中心是否并入公共资源交易中心应该结合自己的实际情况进行，但要给出改革理由和依据，尤其是要从法律上、改革创新上给社会一个满意的答复。

　　对话主题五：撤销的政府采购中心要重新设立?

　　《公共采购》杂志：以呼和浩特市为例，2010年6月18日，该市政府印发《呼和浩特市公共资源交易运行管理办法》，要求市政府采购中心、建设工程交易中心和土地交易中心等进驻公共资源交易中心。

　　另外，根据《内蒙古自治区事业单位机构编制管理暂行办法》的规定，上级及其主管部门决定或原定职责任务消失的，事业单位应当撤销;设立事业单位，应当向机构编制管理机关提出申请。也就是说，撤销、重新设立事业单位都是一项系统工程，在原政府采购中心的职能得到很好履行的情况下，是否还需要重新设立?

　　裴育：呼和浩特市的实践充分证明，随着公共资源交易平台的整合，原来分散在各部门归口管理的交易平台获得很好的资源共享，既提高了工作效率和资源使用效率，也避免了不少功能或机构的交叉重复。基于此，《内蒙古自治区事业单位机构编制管理暂行办法》规定“上级及其主管部门决定或原定职责任务消失的，事业单位应当撤销”是有一定道理的，也符合行政体制改革的要求;对于未来公共资源交易平台建设过程中，在现有体制框架内新出现交叉业务，需要设立相应的事业单位履行交叉业务职能，也是从实际出发考虑的。

　　因此，如果公共资源交易平台能很好地履行集中政府采购职能，原政府采购中心也被撤销，我认为就没有必要再重新设立政府采购中心，这与《政府采购法》及其实施条例也是不相符的。

　　王丛虎：从上位法来看，我们有相关宪法规定、组织法规定，还有国务院2007年通过的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》对于地方政府职能部门设立和废止都有明确规定。

　　是否重新设立政府采购中心，应该由地方政府综合考虑，不是我们可以简单定义的，要以地方政府实现的政策目标为标准。但如果没有充分的说明理由和制度制约，或者只是出于部门利益问题，显然是不值得提倡的。