采购人不得将应当公开招标的项目化整为零

　　案情

　　南方某市主城区被一条大河分成南北两个区域，该市在河上新建的一座大桥原计划2016 年3 月通车，大桥是集交通、休闲和观光功能于一体的仿古廊桥。此前，该市集中采购机构接受交通部门的委托，对大桥的亮化工程实施集中采购， 并于2015 年12 月15 日发布招标公告，计划2016 年1 月8 日开标。

　　2015 年12 月25 日， 作为采购人的该市交通部门向集中采购机构提出， 考虑到春节后就要迎来新学期开学，为了方便在河两岸居住的学生上下学，有关部门决定大桥提前到2016 年2 月初通车，算是送给全体市民的新春礼物和孩子们的新学期礼物。为了确保顺利通车，亮化工作也要提前开始。交通部门相关负责人希望先就桥梁中亭四周的洗墙灯实施分散采购，尽快确定成交供应商并利用现有的脚手架组织安装。

　　“ 按照原先的计划， 亮化施工2016 年2 月才能进行。但通车时间提前后，1 月初要铺沥青，没法搭十几米高的脚手架安装洗墙灯，2 月初通车后也不方便搭，所以我们想利用现有的脚手架，先行安装桥梁中亭四周的洗墙灯。” 该负责人表示。

　　据了解，大桥亮化工程项目预算700 万元，提前安装的材料和人工费合计30 万元左右。该市交通部门的想法是， 待确定中标单位后，这些费用将参照中标单价予以结算扣除。集中采购机构认为采购人的这一要求不合法，便拒绝了其提议。

　　让人惊奇的是，2016 年1 月6 日， 项目还没有开标，却有投标供应商向集中采购机构反映，已经有施工人员在桥上安装灯具。“按照常理，只有招投标活动结束，确定中标单位并签订采购合同，才会进行现场施工。现在项目还没有开标，怎么会有人提前施工呢?”该供应商的投标代表对此很是不解。

　　集中采购机构明白，处理这一情况已经超出了自己的权责范围，于是赶紧向财政部门汇报。获知详情后，财政部门立即联系采购人，警告其未经同意的分散采购结果无效，财政部门将不予支付资金，并要求其停止灯具安装。

　　分析

　　从案情介绍看，有两个问题值得探讨：“项目未开标，施工已开始”的动机是什么?采购人提出时间紧急的理由是否成立?

　　作为采购人的该市交通部门，想法和理由看似合情合理，实则不符合《政府采购法》的相关规定。初看起来，采购人在项目未开标的情况下提出就部分内容实施分散采购，理由的确很充足：给全体市民送新春礼物，方便学生上下学。

　　但是，政府采购有完善的法律制度体系和规范的操作运行机制，如果集中采购机构向采购人妥协，显然有违政府采购的公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则。值得高兴的是，在情理与依法面前，集中采购机构选择的是后者。

　　该市交通部门在没有征得同意的情况下，就背着当地财政部门、集中采购机构强行组织分散采购，形成“项目未开标，施工已开始”的事实。《政府采购法》第二十八条规定，采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。招投标专业律师张利江认为，案例中采购人的做法显然违反了这一规定。

　　结合案例的实际情况，采购人提出就桥梁中亭四周的洗墙灯组织分散采购的理由其实是不成立的。新建大桥是一项综合工程，至少要花费一两年的时间， 采购人应该提前对与大桥有关的各项工作做好规划，而不是大桥即将通车时， 在一些看似细小、其实更应该规范的政府采购环节赶进度。

　　退一步讲，即使的确需要就桥梁中亭四周的洗墙灯组织分散采购，采购人的正确做法是提交书面报告，先由相关主管部门签署意见，再报当地财政部门同意，才能组织实施采购，而不是先弄出既成事实，然后听天由命。

　　张利江提醒，即使财政部门同意就项目部分内容组织分散采购，采购人还应该与集中采购机构积极沟通，由后者对原招标公告的内容进行修改，并发布变更(补充)公告，就采购内容变更一事作出说明，确保其他投标供应商的合法权益不被侵害。只是如此一来，项目开标的时间就得推后，采购人希望赶进度的结果恐怕难以实现。从这个角度看， 采购人的真实目的应该是化整为零规避公开招标。

　　启示

　　所谓化整为零，是指采购人把达到公开招标数额标准的政府采购项目人为分割为数个小项目，使得每个项目的预算金额都低于法定的公开招标数额标准，以此达到规避公开招标的目的。

　　众所周知，公开招标采购方式的竞争性强，透明度高。实践中，部分单位或采购经办人员受到利益或其他因素驱动，为实现向某特定供应商采购的目的， 不时会将达到公开招标数额标准的项目进行拆分后再开展采购活动。在具体表现形式上，既有采购人多次直接向某一特定供应商采购，也有采购人多次通过协议供货、定点采购或者网上竞价进行采购。

　　按照《政府采购法实施条例》第六十七条的规定，采购人将应当进行公开招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避公开招标，由财政部门责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报。

　　《政府采购法实施条例》第二十八条明确，在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标，但项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外。对此又该如何理解呢?

　　其中，“项目预算调整除外”是指因预算调整，导致同一财政年度内一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式实施多次采购，累计金额超过公开招标数额标准，不属于化整为零规避公开招标。

　　例如，某采购人年初预算中有一个预算金额90 万元的办公家具项目，没有达到120 万元的公开招标数额标准， 于是采用竞争性谈判方式组织采购。后来，因为单位招录新人，年中时申请调整预算，追加50 万元用于采购同类办公家具。同样，因没有达到120 万元的公开招标数额标准，仍然采用竞争性谈判方式组织采购。在这个例子中，采购人在一个财政年度内，先后两次采用非招标方式采购同类办公家具，累计金额140 万元，虽然超过公开招标数额标准， 但由于是调整预算导致的，因而不属于化整为零规避公开招标。